la década del 20
“… en los
años veinte el proceso político uruguayo tuvo dos caras: el afianzamiento de la
democracia política y el conservadurismo social; de estas dos caras, …, la
primera es la que, por lo general, se ha elegido recordar. El nuevo régimen
constitucional, en efecto, abrió las puertas para la expansión y profundización
de la democracia política, mediante la ampliación del electorado, al implantar
el voto universal masculino (las mujeres deberían esperar hasta 1938 para
ejercer su derecho al sufragio); la representación proporcional en la
Cámara de Diputados, que garantizaría una equitativa participación tanto
del Partido Nacional como de otros partidos menores (Unión Cívica, Partido
Socialista y, a partir de 1922, el Partido Comunista); el ingreso del principal
partido de oposición al Consejo Nacional de Administración, y las elecciones
frecuentes: entre 1919 y 1933 hubo elecciones todos los años a excepción de
cuatro.
Todo
ello estimuló y acostumbró a los uruguayos a votar. Sin embargo, este proceso
de creciente participación político-electoral no hubiera sido posible sin la
simultánea construcción de un sistema de garantías al sufragio, de respeto de
la voluntad popular, que indujese a los ciudadanos a confiar en el sistema.
Para ello resultaron claves las reformas en materia de legislación electoral
procesadas en los años 1924 y 1925, que incluyeron la elaboración de un nuevo
Registro Cívico, eliminando el sospechado registro anterior; la creación de la
CorteElectoral, con participación de los dos grandes partidos tradicionales; y
el perfeccionamiento de una compleja legislación electoral destinada a impedir
los fraudes y las presiones sobre los electores.
(…)
El
conservadurismo social. El proceso de
construcción y afianzamiento del sistema democrático fue acompañado
–paradojalmente- de una entonación conservadora. Este conservadurismo social
estuvo ambientado por el protagonismo de los grupos de presión empresariales
(Federación Rural, Asociación Rural del Uruguay, Cámara de Comercio, Cámara de
Industrias, etc.), que se movilizaron con eficacia creciente para demorar –y a
veces frenar- la legislación social impulsada por el reformismo, así como
oponerse a cualquier medida que significase el avance del Estado sobre la
actividad económica o que fuese potencialmente perjudicial para los intereses
de dichos grupos.
Es
cierto que en la década del veinte hubo algunas conquistas sociales: comenzó a
instrumentarse la ley de pensiones a la vejez (sancionada en febrero de 1919);
se aprobaron algunas iniciativas de importancia como las leyes de previsión y
de indemnización por accidentes de trabajo (1920, descanso semanal
obligatorio(1929), salario mínimo del peón rural (1923) y, en materia de
previsión social, la creación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones
para los empleados y obreros del servicio público (1919). Pero también es
cierto que en el primer caso, la iniciativa era bastante anterior, así como que
otros proyectos fueron rechazados o, simplemente, no fueron siquiera tratados,
como el que disponía la participación de obreros y empleados en las utilidades
de las empresas del Estado (1923), o el proyecto sobre salario mínimo para el
trabajador urbano (1927).
El
freno al reformismo –que había tenido como hito clave la derrota de julio de
1916 y el posterior ‘Alto’ de Viera- continuó procesándose en este período en
una compleja trama de alianzas y compromisos, tejida tanto dentro de ambos
partidos tradicionales, como entre fracciones de diferente partido y similar
composición ideológico-social. Así, en el Partido Colorado, el batllismo
priorizó la victoria electora frente al tradicional adversario al precio de
continuas negociaciones y compromisos con los restantes ‘Partidos Colorados’,
originados en sucesivas escisiones de entonación conservadora: a la primera de
éstas, la del riverismo (P. Colorado ‘Gral. Fructuoso Rivera’), ocurrida en
1913, se sumaron: en 1919, la del vierismo (P. Colorado Radical), liderado por
Feliciano Viera, y en 1926: el sosismo (Partido de la TradiciónColorada,
liderado por Julio María Sosa). (…) Pocos años más tarde, surgiría el grupo
‘Avanzar’, liderado por Julio César Grauert, de fuerte impregnación marxista,
que se ubicaría en el ala izquierda del batllismo.
El
Partido Nacional no fue ajeno a este proceso de renovación y división interna,
motivado, entre otras razones, por las diferentes posturas ante la agenda
económico-social del período, así como por las diversas visiones en torno al
rol de co-gobernante que el flamante régimen constitucional le asignaba. Son
los años del vertiginoso ascenso del liderazgo de Luis Alberto de Herrera,
quien a través de una intensísima actividad, desplegada en actos, reuniones, y
giras por el interior se esforzaba por mantener un contacto personal –o
epistolar- con la masa de correligionarios. Su popularidad en aumento lo llevó
a ocupar el cargo de Presidente del Directorio del Partido, y a postularse como
candidato a Consejero nacional. Se opusieron a dicha candidatura los llamados
‘conservadores’ (o ‘principistas’), que apoyaban las candidaturas de Martin C.
Martínez y Arturo Lussich (por eso se los llamó también ‘lussichistas’). El
grupo tenía como portavoz al diario “El País”, fundado en 1918 y dirigido por
Enrique Rodríguez Larreta y Washington Beltrán (…) A la existencia de estos dos
grupos se sumaría luego el radicalismo blanco, liderado por Lorenzo Carnelli,
que en 1924 solicitó un lema propio, siendo sus dirigentes expulsados del
Partido Nacional. (…)
(…)
en los años veinte el sistema político uruguayo se caracterizó no solo por el
bipartidismo y el protagonismo de los grupos de presión, sino también por la
presencia de corrientes ideológicas de proyección mundial, como el socialismo,
el comunismo y el catolicismo, aunque por entonces las mismas convocaran
adhesiones muy minoritarias …
Si
bien la izquierda uruguaya era minoritaria y se encontraba dividida y
enfrentada entre sí, su influencia en el movimiento sindical y su ruidosa
militancia (…) alimentaron el disgusto de los sectores conservadores. (…)
Cabe
agregar que por esos años tuvo lugar, a ambos lados del Río de la Plata,
la actuación de los llamados ‘anarquistas expropiadores’ –entre ellos el
legendario Miguen Arcángelo Roscigno- (…)
En
ese contexto, algunos conservadores miraron hacia Europa –no solo la izquierda
se nutriría de ‘ideologías foráneas’- contemplando con entusiasmo el movimiento
liderado en Italia por Mussolini, que prometía progreso ‘dentro del orden’
(léase: frenar el comunismo). Fue así como el fascismo contó con simpatizantes
en el seno de los sectores conservadores de ambos partidos tradicionales: en el
riverismo, el sosismo y el vierismo en el Partido Colorado, y en el herrerismo
en el Partido Nacional.” (Frega y otros, “Historia del Uruguay en el siglo XX
(1890-2005). Ed. De la Banda Oriental. Uruguay, 2008 pp. 52
a 59)
Dictadura
de Terra
Régimen terrista. La perspectiva
de Finch
“… a comienzos de la década del treinta, el
batllismo logró extender la acción del Estado a actividades directamente
productivas –como la creación de ANCAP- mediante acuerdo con un sector del
Partido Nacional (el Nacionalismo Independiente) a cambio de la participación
de ese sector en el reparto de los cargos públicos a crearse.
Este ‘pacto del chinchulín’ –tal
como lo denominó Herrera- realizado en 1931, fue explotado por Gabriel Terra
como una muestra de la corrupción del gobierno colegialista durante la campaña
que precedió al golpe de estado que tuvo lugar dieciocho meses mas tarde. Terra
también sacó provecho de esta circunstancia al asegurarse la neutralidad y la
eventual cooperación del sector herrerista del Partido Nacional excluído del
pacto. De todos modos, la división de la elite política era, fundamentalmente,
un reflejo del impacto de la depresión mundial en el sector de los propieatrios
rurales y de su impotencia política dentro del esquema batllista. Desde el
punto de vista de los ganaderos que producían para la exportación, la caída de
los precios mundiales a comienzos de los años treinta puso fin a una etapa que
se inició con una baja de los precios al terminar la guerra, se estabilizó en
un 30% por debajo del pico de los años bélicos a mediados de la década del
veinte y cayó luego, en forma radical, con la crisis. En términos de volúmenes
físicos, las cifras resultaron apenas más alentadoras ya que el promedio de las
exportaciones en el período 1926-1930 apenas superó en un 20% los niveles de
posguerra. Este estancamiento estaba en agudo contraste con el rápido crecimiento
de los valores de exportación en la década anterior al primer conflicto mundial
que había coincidido con la fase radical del batllismo. La creciente hostilidad
de los propietarios rurales hacia los políticos, el estatismo, la burocracia y
los impuestos se manifestó en los años veinte a través de la Federación Rural.
En 1929 esta institución desempeñó un papel primordial en la creación del
Comité de Vigilancia Económica, un agrupamiento de los sectores conservadores
en defensa de sus intereses. La acción de los rurales sólo fue efectiva, sin
embargo, en aquellos puntos en los que coincidieron con el sistema político,
tal como sucedió en la común oposición a las actividades del trust de la carne
que rebajaba los precios del ganado. La creación en 1928 del Frigorífico
Nacional significó para los productores ganaderos una defensa contra la
dominación del capital extranjero en el comercio de exportación de carnes. Los
partidos y el sistema político obtuvieron, sin embargo, a través de esta
medida, una ampliación de su área de influencia.
Resulta significativo el hecho de
que –en comparación con otros países del área- la reacción política de Uruguay
ante la depresión mundial fuese tardía. El impacto económico de la crisis
alcanzó su máxima gravedad en 1932 cuando las exportaciones cayeron en un 58%
de las cifras de 1930. Automáticamente se produjeron déficit en el presupuesto
y en la balanza de pagos así como la devaluación del peso, pero la tormenta
estaba empezando a superarse en el momento del golpe de estado de marzo de
1933. Aunque la política del Consejo Nacional de Administración en los dos años
anteriores –con el establecimiento de controles cambiarios y del comercio
exterior- estaba dirigida básicamente a enjugar los déficit comerciales e
impositivos, existen buenas razones para sostener que estas medidas respondían
a los objetivos tradicionales del batllismo. La restricción de importaciones
fue planificada para que tuviese efectos proteccionistas sobre la industria
local, la estabilización del peso devaluado a niveles superiores a la
cotización del mercado castigaba al sector exportador, la amortización de la
deuda externa y la remesa de intereses a Gran Bretaña fue suspendida, el ‘pacto
del chinchulín’ permitió la creación de una empresa estatal (ANCAP) destinada a
la refinación de combustibles y alcoholes y a la producción de Pórtland, y la
reducción del déficit presupuestal se planeó más sobre la base del aumento de
impuestos que sobre una reducción de los gastos.
El golpe de estado de 1933,
aunque resolvió en beneficio de los poderes económicos el problema de su falta
de representación en el sistema político fue, en parte, originado también por
divisiones internas en el seno mismo de los partidos, y el régimen que generó pudo
mantenerse no sólo a través del ejercicio de la autoridad sino- en la misma
medida- por expedientes puramente políticos. Al no destruir las organizaciones
partidarias fue, a su vez –una década más tarde- desplazado por el renacimiento
del batllismo. El propio Terra había realizado toda su carrera política en las
filas del batllismo y fue electo para la Presidencia de la República en 1831
como candidato de ese sector. Posteriormente inició desde el gobierno una
campaña propagandística denunciando la corrupción e ineptitud del Colegiado que
-…- compartía con él las funciones del Poder Ejecutivo. Desde comienzos de 1933
pudo contar con la aquiescencia de Herrera –jefe del sector mayoritario del
Partido Nacional- que tenía importantes conexiones en el medio rural. El golpe
mismo, llevado a cabo bajo la consigna de la reforma constitucional, provocó
escasa resistencia popular. La fuerza de la tradición bipartidista y la
dependencia de Terra con respecto al apoyo de un sector del nacionalismo
hicieron que la nueva Constitución se basase en un nuevo acuerdo
interpartidario. La coparticipación continuó siendo pues, el modus vivendi de
la vida política del país.
(…) la orientación gubernativa
del nuevo régimen significó un corte con la ideología batllista.
Indudablemente, el sector más beneficiado por el cambio fue el de los
propietarios rurales. La nueva línea se manifestó con claridad en el mensaje
presidencial que acompañó los proyectos de reducción de los impuestos sobre el
agro: ‘El iniciar una tendencia de rectificaciones y correcciones a favor de la
campaña, por medio de estas leyes que más directamente influyen sobre la vida
rural, señalará el principio de una etapa histórica en la vida económica de la
República’ (boletín del Ministerio de Hacienda, vol. 20 nº 10, 1933). Otros
beneficios económicos directos favorecieron a la campaña y entre ellos deben
destacarse la suspensión del pago de hipotecas sobre la propiedad rural, la
mejora en los pagos a los productores ganaderos y la devaluación de los tipos
de cambio aplicables a las exportaciones. El apoyo de los sectores de las
clases altas se consolidó sobre la base de una oposición a la extensión de la
legislación laboral y social y a los avances del Estado en las actividades
industriales.
(…) Para los productores de
carne, con su principal mercado amenazado –Gran Bretaña absorbía la cuarta
parte del total de las exportaciones uruguayas- y ante la inminencia de las
negociaciones sobre las cuotas en el abasto del mercado británico de carnes, la
remoción del gobierno batllista se convirtió en un asunto fundamental. El
Foreign Office había ya expresado sobre Terra. ‘Si tiene éxito (en despojar de
su autoridad al Consejo Nacional de Administración) ello será en beneficio de
nuestro punto de vista’ (F.O. Memorando, 18 de noviembre de 1931).
En 1936, se ve una medida
antibatllista de interés directo para los capitales británicos, cuando la Ley
Baltar negó a los entes autónomos el derecho de establecer monopolios legales
tales como el que se había concedido a la ANCAP en 1931 y a los que estaban
autorizados por sus leyes de creación.
Uno de los efectos de la crisis
económica internacional, …, fue el de promover una mayor industrialización.
Este proceso no se debó al desplazamiento de un grupo de la elite dirigente
(los propietarios rurales) por otro grupo anteriormente subordinado (la
burguesía industrial).
(…) la mayor rentabilidad del
sector industrial era una consecuencia del colapso de los precios mundiales de los
productos primarios y de la necesidad, cada vez mayor, de que el país se
abasteciese a sí mismo en rubros en los que antes dependía de las
importaciones. El proceso de sustitución de importaciones se vio acelerado por
medidas de emergencia tomadas a partir de 1931 y continuadas bajo el régimen de
Terra. No fue, por lo tanto, la consecuencia de un cambio político favorable;
por el contrario: fue el resurgimiento –bajo nuevas circunstancias- del sector
urbano el que contribuyó a la restauración del batllismo en el poder y será ese
batllismo restaurado el que desarrollará una política de rápido crecimiento
industrial, especialmente después de 1947.” (Finch, Henry Historia económica del Uruguay
contemporáneo Ed. de la Banda Oriental Uruguay, 1980 pp. 21 a 26)
La Política económica de Terra.
Con respecto al
sector agropecuario las medidas impulsadas intensificaron el tono regulador puesto de
manifiesto al final de los años veinte. La creación del Ministerio de Ganadería
y Agricultura en 1935
fue la expresión institucional de la prioridad que el régimen terrista asignó al sector
agropecuario. En su órbita funcionaron diversos organismos de estímulo a la producción. Ante los efectos
de la crisis sobre el agro, y teniendo en cuenta el apoyo prestado por los ganaderos al
golpe de estado, se rebajó la contribución inmobiliaria rural, se suspendió la amortización de
los prestamos contraídos por los ganaderos con el Banco Hipotecario y, lo que fue muy
favorable para los exportadores, se devaluó la moneda (1935 y 1938) y se les
fijó un tipo de
cambió más favorable.
Fue notorio el
aumento gradual de la intervención estatal en la comercialización de la producción. En
1935 se firmó un Convenio comercial con el Reino Unido (Convenio Cosio- Runciman) que
aseguró una cuota en el mercado británico a las carnes uruguayas. Además se firmaron
acuerdos comerciales de canje con Alemania e Italia. A partir de 1939 se centralizó en el
Ministerio de Ganadería, del que pasó a depender la Comisión de Carnes, todo lo relativo
a su exportación. (...)
En relación al
sector industrial se continuó con la tradicional apuesta proteccionista del batllismo,
elevando aranceles y estableciendo prohibiciones para la importación de
productos competitivos con
la producción nacional y se volvió al expediente de los privilegios
industriales para promover el
desarrollo de nuevas iniciativas y la modernización de las existentes, aprobándose en
1930 una nueva ley al respecto. El establecimiento en 1931 del Control de Cambios, abrió
un nuevo eje para la promoción de la industria en tanto el Estado contó, a partir de
entonces, con un instrumento que le permitió asignar divisas, imprescindibles
para las
importaciones que la industria requería.
La creación de
ANCAP en 1931 y la inauguración de la usina termoeléctrica “José Batlle y Ordónez”,
tuvieron fuertes conexiones con la política industrial. En 1937, culminaron las obras de la
refinería de La Teja y en el mismo año se inició la construcción de la
represa de Rincón del
Bonete.
El terrismo no
rompió en éste, como en muchos otros campos de la política económica, con la línea de
promoción industrial desplegada por el CNA, aún cuando el advenimiento de la dictadura
estuvo fuertemente asentado en el apoyo del sector ganadero a través de sus expresiones
gremiales y políticas.
Al Control de
Cambios se le agregó el Contralor de Importaciones, fortaleciendo de esa forma la
capacidad de regulación estatal respecto al monto y al tipo de productos que se importaban.
Cuando en 1941 se estableció el Contralor de Exportaciones e Importaciones, se completó el conjunto de
organismos y reglamentaciones a través de los cuales el Estado desplegó en los
años siguientes una cada vez más afinada regulación del comercio exterior
y, por medio de
ella, una creciente transferencia de recursos orientada al estímulo de la diversificación
productiva y de la distribución del ingreso.
En el comercio
exterior, la creación del Contralor de Exportaciones e Importaciones (Ley Nº 10.000 de 10
de enero de 1941) marcó el punto culminante de una acumulación institucional iniciada a
comienzos de los años treinta, que marca, a su vez, una llamativa continuidad
en las políticas
del CNA [Consejo Nacional de Administración], el terrismo y el neobatllismo con referencia al
sector. Las atribuciones del Contralor comprendían: el control de la
operaciones de compra y
venta con el exterior, fiscalizando el valor de las mismas, así como su origen
o destino; la
concesión de permisos de importación de acuerdo a cierto orden de prioridades (materias primas
para alimentos indispensables, para la salud y los servicios públicos,
maquinarias,
repuestos, etc.); la asignación individual del cambio a los importadores contemplando sus
necesidades, el personal ocupado, etc.; y la fijación del tipo de cambio para los
importadores (según los mismos criterios) y para los exportadores.
La política
monetaria y cambiaria estaba estrechamente vinculada con la regulación del comercio
exterior. La convertibilidad oro del peso uruguayo suspendida en 1914 nunca fue restablecida.
Cuando, en 1935, se puso en marcha el primero de los “revalúos” se “respaldó” una nueva
emisión monetaria destinada a cubrir deuda pública, apoyar al sector exportador y desarrollar
políticas de empleo.
En 1938 se puso
en marcha el “segundo revalúo”, al mismo tiempo que se autorizó una nueva emisión
monetaria destinada a cubrir el déficit presupuestal, o pagar servicios de deuda y a
realizar obras públicas. En este mismo año fue aprobada una ley por la que se reglamentaba la
actividad de los bancos privados. Durante la Segunda
Guerra Mundial, se reforzó el papel
de autoridad monetaria del Poder Ejecutivo y los problemas generados por los flujos
monetarios hacia el exterior en la inmediata posguerra impulsaron nuevas
definiciones en
cuanto al manejo de los asuntos monetarios.
Por último, en
lo que tiene que ver con el mercado de trabajo, en los años treinta no hubo regulación
salarial propiamente dicha, con la única excepción de la industria frigorífica que tuvo salario
mínimo estipulado por ley sancionada en 1930. Hasta 1943, los salarios de la actividad
privada se fijaban en el libre juego del mercado. A partir de ese año, con la promulgación de
la ley que estableció los Consejos de Salarios y Asignaciones Familiares, se montó un
complejo andamiaje institucional al servicio de la regulación salarial. La ley asignó a estos
consejos la fijación de un salario mínimo que asegurase la satisfacción de las necesidades
físicas e intelectuales, a través de la negociación de las partes con la
mediación del Estado. Los
sueldos mínimos de los empleados públicos y trabajadores rurales que quedaban fuera
del mecanismo de negociación tripartita del salario, se fijaban por ley. En los años
cuarenta la regulación del costo de la fuerza de trabajo se completó con el antes mencionado
control de precios de artículos de primera necesidad y de los alquileres.
Mientras que el
Contralor fue el instrumento mediante el cual se canalizó la transferencia de recursos
desde el sector agro-exportador hacia el sector industrial y el propio Estado,
los Consejos
habilitaron la transferencia de ingreso desde el sector empresarial urbano
hacia los asalariados.
Por otra parte el Estado, a través de sus políticas sociales (educación, salud, vivienda,
seguridad social, alimentación) y de su dominio industrial y comercial, se
volvió él mismo un
vehículo de las transferencias de ingreso hacia los trabajadores rurales y
urbanos.
Al considerar
los efectos de las regulaciones salariales sobre el nivel de vida de la
población, no puede dejar
de considerarse la evolución de las políticas sociales a lo largo del período. Frente a la
desocupación de los primeros años treinta, el terrismo promovió la realización de obras
públicas y, en términos más generales, se expandió el empleo público. Además,
el régimen promovió
diversas medidas paliativas de la grave situación social (precios tarifados y subsidios,
rebajas de arrendamientos, comedores populares, expendios municipales).
Todas estas
medidas fueron la contracara del autoritarismo y la represión impuesta a la acción sindical,
dando vía libre a la persecución desplegada por las patronales, que dejó sin defensas a los
sectores asalariados frente a la notable caída del salario real durante la dictadura.
*Instituto de
Economía:
“El Uruguay del
siglo XX. La Economía”,
EBO – Instituto
de Economía, 2003,
págs. 53 - 59
